與其忌談主權,何不釐清治權?就特首致電阿奎諾一事回應張楠迪揚

丁宏量、區諾軒

菲律賓人質事件後,沈旭暉所提出的「次主權」論一石激起千重浪,引來連番假學術,偽概念甚至意圖挑戰中央對港主權的指控。沈旭暉的次主權論是否挑戰我們對香港治權的理解,還有待討論。但首先,我們應釐清:甚麼是主權?我們應該怎樣理解主權?

一國兩制研究中心研究員張楠迪揚早前在明報批評次主權是偽概念。張氏認為大家普遍的共識是主權有「排他性」,「不可分割」與「不可轉讓」等特性,因此只能出現有主權和無主權兩重狀態,所有其他的可能性亦因此變得不可能,因此「次主權」是偽概念。張氏如何得出此一「共識」我們不得而知,但這種對主權的理解卻值得商榷。

主權治權的模糊界線

主權一般有對內和對外兩種面向。對內而言,當某權力機構能獨力對某地方合法行使公權力,這機構便可視為得到當地的主權。主權的對外面向則是指國際間是否普遍承認該權力機構合法地行使當地的主權。雖然我們普遍認為一個國家擁有主權就能合法地處理國內外事務,但環顧世界,我們何以找到很多主權不完整的例子?在概念上,實行聯邦制的國家正是各邦政府與聯邦政府透過憲法去分享主權。以美國為例,各州透過憲法將部份權力上繳予聯邦政府,憲法第十修正案規定除憲法定明的權力外所有剩餘權力歸各州政府;又例如歐盟的成員國需要轉讓經濟政策的自主性到歐盟機關手中,才能促成歐洲共同市場的實施。就本港而言,《基本法》授予特區政府國防和外交以外的高度自治權。第22條規定中央政府不能干預特區自治範圍內的事務,特區政府因此能在不受外來干預的情況下在大部份內部事務上行使公權力。而《基本法》亦賦予特區在部份政策範圍內有對外交涉權。可見即使特區政府並非主權機構,但當中若干治權,確有著某些主權的特質。

有權不等同港獨

如果主權真的如張氏認為是排他的,不可分割的、不可轉讓的,那我們又如何理解歐盟國家的主權分割行為或者香港的獨特性呢?假使從張氏的定義理解主權,恐怕世界上便出現很多既是人又不是人的意淫國家了。既然主權並非只是有與無的二分,而是有多樣的可能性時,我們將一些非主權實體,卻擁有某些主權特質的政體以「次主權」概念去理解並不為過。而以「次主權」概念理解此類處於有主權與無主權之間的政體,亦不代表它們之間有絕對的同質性。正如「阿媽係女人」並不能推出「所有女人都係阿媽」,即使部份「次主權」機構是因分離主義而生,亦絕不代表將香港的現況理解為「次主權」就是吹起港獨的號角。

如果我們僅僅把主權二分為有或無,那地方政府擁有自治權便很容易被理解為挑戰中央政府的主權,容易流於搞分離主義的犬儒猜想。其實這概念並沒有挑戰中央對港主權的的意思:《基本法》12條表示特區政府獲授權「依照本法自行處理有關的對外事務」,而151條則列明香港有權在經濟、旅遊、文化等領域單獨地與外國發展關係。從以上兩條我們可見特區政府有權在獲授權的政策範疇內進行對外交涉,沈大概是希望港府能充分運用基本法所賦予的這些涉外關係權,實在與分離主義無關。1

以實踐,完善自治權限

這次的菲律賓事件之所以引來爭論,是因為基本法沒有界定清楚在脅持人質事件發生時,特首是否有致電他國總統洽商營救人質事宜的權力。如果凡致電菲國總統也牽涉外交層面,特首單獨致電菲國總統便是有違基本法原則;但如果我們認為營救人質屬151條「旅遊」或其他屬於香港自治的政策範疇,曾蔭權致電給菲國總統其實合情合理,符合基本法賦予的權力。

在這情況下,與其非黑即白地重申主權的絕對,倒不如承認這些灰色地帶的存在。即使成文憲法,也很難一刀兩斷地分清誰才能合法地處理國內外事務。在外國,當遇上權力劃分有爭議的事件,也要尋求司法體制釐清。即使在香港,居港權、普選時間表、特首任期三次釋法,也存在應由本港司法系統解決還是由行政長官提請人大進行釋法的爭議。在一切爭議發生之前,我們根本沒有搞清楚怎樣才能符合基本法合法地處理這些事務,換言之,這些問題的處理方式都是事先未被定義的,我們永遠無法堵塞所有的灰色地帶。

鄧小平說,當初起草基本法「宜粗不宜細」,存有灰色地帶實屬正常。如果曾蔭權的致電是中央允許,而菲國總統也願意與之交涉,那特首便是以實踐把灰色地帶抹去,日後預想類似情況便有例可依。法制是透過實踐來完善的,我們要做的,是按照社會情況,透過公共討論,把香港應該擁有的自治權進一步制度化。香港人也明白享有的是高度自治,動輒將一切肯定香港有對外事務自主性的言論打成港獨者,實在是有點神經過敏。

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