特區政府的行政哲學

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幾個月前和一班大學同學去梅窩玩,自然是在碼頭乘船出去。大伙說說笑笑的就坐了上船。掛在船艙上的電影如常的在播一些注意安全的告示,我本來也沒有太為意。之後播了一則「乘客不應在船上吸煙……」我也未為意,下意識地預設會播出一些小學生的理由,豈料卻刺耳的聽到一句: 「根據香港法例第……條,……..在公共場所吸煙是非法行為,船上是公共場所…….」。

原來政府勸說市民不要在船上吸煙,竟然要動員到法律。潛台詞是: 因為我會拉你,所以你唔准食煙。堂堂政府竟然搬不出一個道德理由要我服從,原來一切保健理由尊重理由安全理由我們的政府官員都搬不出來,他們搬得出的,只有法律。

是我太吹毛求疵嗎? 其實這件小事,可以引起很多反思。

政府的道德角色

政府或國家機構 (state)對於個人有道德上的角色嗎? 肯定是有的。一個政府,憑甚麼要求我們服從它的法令? 你或者會說,那是因為它所行的一切,都是法律授權的。但這只會把問題再推進一個層次: 為什麼我要服從法律? 法律又不是我寫的,我也從未被問過是否接受這套法律。由此可見,對政府與法律的服從,是要訴諸一種道德情操,因此服從才足以成為一種義務(obligation)。

政府施政的道德正當性,因此從來都是政治哲學的爭論領域。其中對政府管治權力最消極的一派,是以海耶克和諾齊克所代表的放任自由主義(libertarianism)思想。儘管如此,諾齊克在其著名的《無政府、國家與烏托邦》中,還是為一種最低程度的政府管治作出道德辯護,甚至認為這種政府是人類實現其自由的烏托邦所必需的。

由此可見,無論如何,政治法令的施行,是一定要有其道德基礎的。其所施行的一切,其實都可以訴諸政府自身存在的道德意義。這也應該是每一個政府有信心去提出並說服它的人民的。我甚至會說,這種為自己的行動訴諸道德意義的能力,應該是每一個執政者應有的。否則,迷惑的不只是人民,更是官員自己。政府官員至少要懂得回答: 一,我為什麼要做這件事; 和二,為什麼這件事,應由我做。

香港的管治危機

這兩個問題之所以重要,是因為它們決定了一個政府的施政的方向。如果這兩個問題竟是難以回答的,那麼只代表了整個政府的管治,是沒有方向的。香港一個很響亮的用詞是「依法施政」。但其實這是不可能的: 法律只規限了你不應做甚麼事。正如你不會說一個不殺人的人就是一個活得很好的人,沒有干犯法律的政府就不見得是一個有良好管治的政府。

因此,特區政府所謂的依法施政,所指的大抵是指嚴格遵守規章的公務員管理作風。如果我們透視船上播的那一則告示,其中的思維與其說是「依法律做事」,倒不如說是「跟足規章」: 把法律責任列明,不多也不少,萬一有甚麼爭論,至少不是自己的錯。因此他們不會用語意可能含混的某些公德來證成對這個舉動的禁止,免得太多花款,反而在真的檢控時招人話柄。

在法律所限定的空間之中,政府作何選擇,是有優劣之分的。香港向來以自己的公務員「跟足規舉」的管治文化為傲。但我們卻漸漸開始發覺這種管治文化並不有用,這由近期政府官員尤其是公務員屢出事故即可見到,最近期且最大問題者莫如特區政府在處理對滯留泰國的港人派包機事件。

到底出了甚麼問題? 為什麼我們向來以為運作得很好的東西,竟然好像漸漸運轉不靈了?

解構行政哲學的空隙

正在讀《香港市議會史》,談的是香港市政局的興廢的歷史,從中可得以復刻出香港早期的公務員管治的情況及對社會問題和危機的處理。據書中描述,市政局的前身潔淨局的建立、存廢和改革本身就是一次跨部門協作的失敗。面對官僚架構的部門本位的僵化、垂直問責的權力架構,雖然早在1882年已有專家指出公共衛生的管理方式不足、並提出改革方案,卻一直要到1894年鼠疫爆發,改革方案才能逐步推行。

而其中,港督就發揮了極大的影響力。可以說,早期潔淨局的建立,其實一直是港督和公務員之間的微妙角力: 港督既要對之依賴,又要在其中奪回主導局勢的權力。

由此我們可以看出香港公務員文化的兩個特質。首先,由於基本是只有港督是由英國政府政治委任的,香港的公務員系統由一開始就要處理政策制定的問題,是有其本身的意志的,甚至和港督的意見可以相左,否則我們不能理解理論上是有絕對權力的港督何以在爭取成立潔淨局時困難重重。其次,是可以見到具體新政的興辦是要有一個外來的港督來推動的,只靠公務只系統本身的意志是不可能有所創新,公務員系統的保守本質,令它只足以制衡,不足以創制。

我們所繼承而來的,就是這樣的一套公務員系統。也就是說,如果我們只單獨依賴公務員系統或公務員文化處理公共事務,從設計上本身使是不足的: 它有一些空洞是有待一些系統外的意志去填補的,這才符合整個制度設計的邏輯。

公務員系統的意志,或公務員的文化是甚麼呢? 其實就是其保守性。一切跟足典章和慣例,而且不去想像典章空間內的其他可能性。這樣的好處是把日常運作最大效益地運轉得井井有條,而不足之處則是制度性的不思進取: 何必做前人未做過的事呢? 做足自己的事,有甚麼典章外的情況發生,處理不到也不是自己的錯,反正自己的官運只繫於對典章和慣例的遵守。想得太多,是為生事。

這種程序為本不理結果的思維,是不能單獨面對公共事務的,其上一定要有一個以達成某些目的為意志的長官,而這個長官亦要按政治遊戲的規則辦事,也就是說要有足夠的政治威信和細密的政治操作。簡而這之,就是要一個為政府注入價值觀的大腦。這就是這個制度的設計邏輯。

以行政代政治的深層解讀

一旦這種外來意志失卻,公務員文化的運轉就會出現空隙。這種空隙總要填補。而填補的,就是一種隨機的、應付目前的為主的、兵來將擋水來土淹的價值觀。香港的公務員甚至政治任命官員訴諸「依法施政」就是這種意識的表現。

可不是嗎? 一起又一起的事件,由身邊的小事到公共政策的決定的大事,我們都可以見到特區政府施政背後的道德原因總是蒼白而淺薄的,官員以道德理由為政策辯護的能力也是弱的,他們最終只能訴諸「按足規矩」或「經濟成就」。事實上,整個特區政府的施政就是沒有方向。

為什麼呢? 因為大家的方向,都只是做好這份工。自回歸之後,香港的主政者們惑於英國管治的成就,認為成就可以歸功於公務員文化,以至於把公務員的行政倫理奉為政治價值觀。公務員依然主理政策制定,但卻是以行政的倫理取代了政治的價值,把政治的問題當行政問題來處理,打破了整個制度邏輯,自然令市民的期望和官員的自許有了落差。所謂的施政失誤和政治死結,多多少少就是這落差的體現。

代結語: 管治效能與政治價值觀

回到最初的問題。當一個政府,竟然要動用到法律為施政辯護,真的只是小事嗎? 事實上,如果我們扣連年來政府總總的所謂失誤,其實都可歸結到,政府官員根本不能回答那兩個簡單的問題: 我為什麼要做這件事; 和為什麼這件事,應由我做。這其實就顯示了,政府的管治哲學中,只有應變,沒有方向。

在特區政府中,不管是官員還是公務員,都沒有一個完整的政治倫理在為管治的根本。大家對公共事務的概念,就只是「打好這份工」,而對自己的政策,欠缺一個道德上的指標。也就是說,整個政府都是價值中空的。這是危險的: 香港人都不知為何而管治與被管,政策沒有連貫性,惟看社會風向辦事,而且官員和市民的分析方向是不同的: 一個是程序為先,一個是只重結果。因此每一個政策都會引會無限爭議,政府連支持其理念的支持者也沒有。

事實上,這是香港民主化的一個重要課題。我們不難想像,即使一天我們普選了特首,如果公務員依然是如現在一樣主管政策的制定,更有甚者,如果公務員文化的迷思依然存在。那麼,即使有了普選,減低政治威信的施政失誤依然會常常發生。由此可見,公務員為主的管治結構和文化,一定要作出改變,我們因此可以理解政治委任制本質上其實是一個不怎麼差的概念: 事實上我們確要反思公務員在公共政策上應帶甚麼角色。

要鞏固香港的民主,其實有必要有一種根本性的對我們的公務員文化價值中空、沒有方向而對政府有效管治的影響的反思。

文:基斯

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