評香港政府能力(government capacity)

1.    文中提了一個很好的問題: 香港不乏有識之仕, 他們也沒有啞了起來. 何以現在香港不能把這些聲音容入體制, 停留於 “唔做唔錯, 少做少錯, 多做多錯” 的階段?

2.    “包機事件”是一個有趣的切入點以思考這個問題. 報紙如是說: “港府先是錯判形勢,認為沒有需要派包機接載滯留港人,令人大失所望;即使在澳門、內地政府實施包機行動之後,港府仍固執己見,不肯認錯,還以當地機場設 施不足、包機審批需時為理由,解釋不包機的原因,擺出一副愛莫能助的姿態。港府似乎認為憑這些「大條道理」足以化解市民的不滿和指摘。” (星島日報, 2008-12-01); 然後 “泰國反政府示威者上周一開始佔據曼谷機場,導致大批港人旅客滯留當地,正當各界批評港府沒有效法內地及澳門包機前往接載港人返港的同時,一對港人夫婦昨 凌晨由曼谷包車通宵趕往布吉乘機返港途中,發生交通意外,導致夫死妻輕傷。意外發生後,港府昨日突然宣布一連兩日包機前往芭堤雅接載港人返港,拒絕就事件 道歉,強調包機與意外無關,但各界均直斥當局反應遲緩,要「死了人才解決到問題」。” (經濟日報, 2008-12-02)

3.    這件事可先讓我們了解香港的政府運作能力 (government capacity), 作為解答問題的第一步. “包機事件”在常人而言其實是令人費解的一件事: 其白痴程度令人相當費解聰明的AO才智去了哪裡. 遇上別國內亂, 而且有香港人身在該國, 政府出手協助也是常情, 這也許正是 “服務市民” 的原意; 然政府在香港人為自身安全焦慮之時, 官員說: “因為程序不合, 政府不會包機接載, 由航空公司自行安排會更好”. 政府的 “市場萬歲” 思維可謂堅持到底.

4.    但是若然提到 “官僚作風”, 剛才的動作就會變得異常合理. 曾經在一個關於公務員入職試的工作坊聽到政府文化的一二事: 倘若見到文件有二十個錯, 改兩個已經足夠; 因為另外十八個錯積存已久. 有有為之仕看不過眼, 把所有錯都改過來, 結果得罪官僚同儕, 被調往沙頭角. 可以看到, 官僚行事最大動力, 不是外間發生的問題, 而是對程序, 規例, 昔日案例的緊緊跟從. 一旦遇上一件新事, 因為沒有昔日案例可以跟從, 結果官僚便沒有積極誘因用以往沒有見過的方法處理那件新事. AO的風格也同出一徹. 那天, 亦聽說AO的Role Model就是孫明楊. 他的看家本領就是面對程序舊案例說不了的就耍太極, 說一堆比 “我阿媽係女人” 更缺乏內容的話語以應付. 令人難忘的是, AO體制就像一部碎肉機, 把最優秀最 “醒目” 最 能言善辯的人轉化為一部部人肉錄音機, 這真是一個奇蹟, 這就是“官僚作風”的威力.

5. 政府運作能力(government capacity) 意指處理社會千變萬化問題的能力. “按本子辦事 “的態度會令其解難能力下降, 因為它只看眼過去, 只詳細了解過往的社會進程, 然後錯誤預設將來的社會變化萬變不離其中. 問題是若然社會轉變, 人的行為變化有這麼一個清晰的特定模式, “發展研究” 不會成為一個學科, 當中的議題不會令學者辯論了幾十年. “本土論述” 的產生就是一例– 清拆皇后碼頭惹來強料反對相信不是政府你我可以預料的事: 素來香港作為無根的浮城, 再加上全球化鼓勵大家洗更多的錢, 每天六點新聞前播國歌提提大家有個偉大祖國, 是中國人而非香港人, 這種重視過往痕跡集體回憶如此沒有市場價值的本土論述照理沒多大可能會出現; 但是它出現了, 說明社會發展就是有這樣一個不確定性. “官僚作風”盛行正正令政府在此當前抱緊以上那個錯誤預設, 以不變應付萬變, 成為政府運作能力(government capacity)的絆腳石. 結果, 政府連什麼時候應該安排一架客機也出現困難.

6.    文中提及呂大樂, 沈旭暉等說的都有一個共通點, 就是用新角度,新思維看刻下問題:例如看市場運作不能只聚焦內裡運作,因為外在的社會文化會對其有一種無形影響; 所謂國際大都會內涵為何,要重新思考, 因為世界不同了.只是一旦談 “新”,現在的政府無能為力,因為操作的人員不想,因為有“官僚作風”然後有低政府運作能力(government capacity),難以把 “新”的東西嵌入體制內.

7.    香港現在面對的問題開始變得似層相識:政府反應慢半拍.曾幾何時,這是用來形容老董管治風格的話語.現在這話語又開始流行.有趣的是,兩位特首風格全然不 同:一個好高望遠,一個不說將來而講現在之實際,但最後二人殊途同歸.為什麼?原因不只在特首一人,政府內部欠缺動力不斷求變也是問題. 簡言之,一潭死 水可以比喻現在的政府運作能力(government capacity).

8.    若然現在的政府運作能力(government capacity)只是一潭死水,誰回應知識的呼喚這個問題便昭然若揭: 那便是自求多福, 很依賴民間社會(civil society)能否看清問題, 然後統一力量成為強有力的外力令死水泛起漣漪. 不過, 這只是短期的解決方案, 長遠計, 我們需要的是政府公務員改革, 改變死水文化, 增加政府機動力以致政府運作能力(government capacity), 那才是根本.

9.    問題是, 如何可以誘使這一改革的來臨. 可能的方法有兩個: 一. 香港情況壞得不能再壞, 然後作為internal shock令政府狠下決心一改頹風勵精圖治; 二. 民主化得以實現, 準政府舵手像奧巴馬般打改革旗號提出公務員改革方案引來選票. 不過, 第二條路還是路遙遙.

 

幾點補充

1. 是否官僚一貫如是?總的輪廓可以說是差不多, 但還是有程度之分. 有一天聽新加坡前總理吳作棟演講, 與香港高官相比, 他少了一點耍太極, 多了思維清晰. 也許有人會說, 新加坡是國家, 香港是城市, 難以比較. 也許吧, 但是真不能比較嗎? 兩個政府同樣是密封式政府不靠民選, 為什麼前者對政策路向多了點肯定, 看得遠點; 而後者的話語愈玄愈好? 我說的有程度之分, 指的就是官僚體制中的改變適應動力高與低.

2. 關於官僚改革, 我現在的想法還是粗糙的. 緊依程序, 好處是可以使政策執行不受政權更替影響, 確保其穩定性. 但至少, 距離政策制定核心的官僚不能維持如此的惰性, 這裡指的是AO.

3. 公民社會這部份, 的確不能忽略. 要社會進行改變, 政府能力要變, 公民社會亦然. 可以說, 本文話只說了一半, 原因還在想公民社會的問題. 初步的想法是現在的公民社會問題有幾個: 1. 訴求流於口號, 當中論證相當粗疏, 什至骨子裡與政府想法不相伯仲. 例如對解決貧困態度, 雖然有很多人指責政府不理窮人, 但一旦說提高稅收以改善福利政策, 反對的人又會多的是, 支持政府的低稅政策. 2. 欠缺統一力量整合民間意見, 令其聲音散落, 各說各話, 流於游擊, 令政府疲於奔命, 還得繼續當沙包. 因此政府急著解決民怨,根本沒有時間作成效需時的大改動


廣耳

梁啟智﹕誰回應知識的呼喚

(明報)126 星期六 05:05

【明 報專訊】雷曼兄弟於9月中申請破產保護的時候,輿論大都集中於眼前的危機。筆者104日於本版初提出要「把金融危機放進經濟哲學的脈絡當中思 考」,來「一場香港經濟前途的大辯論」。兩個月來,幸得編輯廢神盡心,覓來了一篇又一篇分析政治經濟前因後果的文章。既是期末考試的時間,我們何不溫故知 新,看看學到了些什麼?

先看金融海嘯的成因。趙耀華認為(1029日)市場監管不足的問題,並不止於個別的衍生產品,而是當「把市場看 成上帝」被奉為金科玉律後,各種的 管制便因為被視為政府干預而必須放寬。對此新自由主義的興起,許寶強(113日)強調其階級特質,指出這經濟哲學的最終目的,實是「一系列嘗試把財富從 低收入社群轉移到富裕社群的政治、經濟和文化計劃」。

然而貧富的差距不可能無限擴張。林本利指出(123日)當財富集中在極少數人的手 中,他們對回報的期望會愈來愈高,會只問股價升跌而「不理會公司 的實質投資價值和業務情况」,結果「長線投資便變成短線炒賣」,泡沫經濟由此而起。但是當泡沫一旦爆破,便整個經濟都會陷入蕭條,人人都會受害。引用葉蔭 聰的說法(106日),是資本家於環境好時就「盡量賺錢放進自己的口袋」,環境壞時就「叫大家來一起分擔風險」。

上述的論者都沒有把所 有責任推在個別的銀行、投資者、官員或監管基構,而是要把問題放在全球的尺度來考量。呂大樂明言(1117日)把問題歸咎個 人的貪婪是「差勁的解釋」,而該分析現實中的市場如何「嵌入在社會制度之內」。正如陳建民所說(121日),我們該反省現行資本主義的運作,是基於生產 過剩而需要虛假需求來推動消費,結果除帶來信貸危機,還在「侵蝕我們的生態系統、社區和文化」。也就是說,面前的金融海嘯只是冰山一角。

於這些宏觀的考量,則不難理解為何健吾認為(1122日)香港需要的「不是靠一人多花一元五角,而是要重新思考香港經濟的發展」。畢竟,反省資 本主義是世界大勢所趨,香港不可能白白錯過。就連甚少談及香港政治的沈旭暉,也警告沒有「全球在地化」遠景的香港,下場將會和威尼斯一樣,變成昔日的全球 金融中心,「徹底退出歷史舞台」(1020日)。

知識界介入未改變政壇焦點

回顧過去兩個月來,共有20多篇的相關評論在本報論壇版刊出,許多都力竭聲嘶提出要長線思考。這些文章條理明晰深入淺出,只要是一個像樣的大學生也肯定會讀得懂。然而花了這麼多的油墨和版面後,政壇的焦點有沒有因知識的介入而轉變?

有。一點兒也沒有。兩個月前政客關心的是雷曼投資者,接下來是生果金,今天的熱門題目變成了消費券,我們還是逃不過新聞周期的勞役。筆者相信這些 議題都十分重要,只是當我們的注意力都集中於眼前的爭端,追訪那些在鏡頭前放聲大罵的「苦主」(如果不是富豪婚禮的話),又有誰注意到世界的巨變?

政壇集體失語 社會環境使然

我們可以在這兒多寫百篇文章,卻不等於香港就能鳳凰湼盤。什麼新政點子,不能靠一時三刻從立法會 文件中湊合出來,也不能靠網上討論區的無責任腦震盪,而需要長時期的政策研究來支持。套用上述的宏觀視野,今天政壇的集體失語,並不是個別政黨或議員的問題,實是社會環境所使然。當大學校園內的流行政治術語是掟蕉而不是階級分析,或者就暗示了危機所在。

筆者很想寫一個快樂結尾,然而只要高官權貴繼續他們的近親繁殖,議員名嘴繼續只求其口舌之快,政府官僚繼續「社會問題,當然行政技術問題處理」……只要社會繼續不尊重知識,則金融危機仍會不斷重來,直到香港真的變成了威尼斯為止。

可以睇下

1. Strengthening Government Capacity for Policy Development

2. Government Capacity and the Hong Kong Civil Service

3. 張炳良:新加坡模式對香港政治之啟示

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